Rekordowe zadłużenie Niemiec a jego wpływ na stabilność gospodarki UE – jak pandemia i kryzys energetyczny zmieniły finanse publiczne?

Rekordowe zadłużenie Niemiec w kontekście współczesnego kryzysu

Zadłużenie Niemiec sięgnęło w 2021 roku niespotykanego wcześniej poziomu 68,6% PKB, co stanowiło przełomowy moment w historii finansów tego kraju. Tak gwałtowny przyrost był bezpośrednim skutkiem pandemii COVID-19 i szeroko zakrojonych działań rządowych mających złagodzić konsekwencje kryzysu.

Patrząc na poprzednie lata, niemiecki dług publiczny ulegał znacznym wahaniom:

• w 2012 roku osiągnął aż 80,7% PKB z powodu globalnych zawirowań finansowych,
• w kolejnych latach systematycznie malał i w 2019 spadł do poziomu 58,9%,
• w wyniku pandemii w zaledwie dwa lata wzrósł o blisko 10 punktów procentowych.

Tak wysoki poziom długu był rezultatem kilku kluczowych decyzji rządowych. Państwo przeznaczyło ogromne środki na:

• ratowanie przedsiębiorstw,
• wypłaty dla pracowników w ramach systemu Kurzarbeit,
• dofinansowanie służby zdrowia.

Dodatkowo, ograniczenie aktywności gospodarczej doprowadziło do mniejszych wpływów podatkowych, co jeszcze bardziej zwiększyło deficyt budżetowy.

Na sytuację finansów publicznych wpłynęły również inne wydarzenia:

• wybuch wojny na Ukrainie spowodował kryzys energetyczny,
• istotnie zwiększono wydatki na zabezpieczenie dostaw surowców,
• rząd przeznaczył setki miliardów euro na stabilizację rynku energetycznego.

Obecny poziom zadłużenia znacznie przekracza ustalony w Traktacie z Maastricht próg 60% PKB. Rodzi to pytania o przyszłą stabilność finansową Niemiec, zwłaszcza że kraj ten od lat uchodzi za orędownika dyscypliny budżetowej w Europie, co nadaje aktualnym wydarzeniom szczególnego znaczenia.

Wzrost zadłużenia niesie ze sobą określone konsekwencje:

• ograniczenie zdolności państwa do realizowania nowych inwestycji,
• podniesienie kosztów obsługi długu w razie podwyżek stóp procentowych,
• wymuszenie polityki oszczędności, która nie sprzyja gospodarczemu rozwojowi.

Mimo to Niemcy jak dotąd utrzymują wysoką ocenę wiarygodności w oczach światowych inwestorów.

Obecnie przed niemieckim rządem stoi trudne wyzwanie pogodzenia wymogów konsolidacji finansów z potrzebą dalszego wspierania gospodarki w okresie spowolnienia. Kierunek, jaki Berlin obierze w najbliższym czasie, będzie mieć istotne znaczenie nie tylko dla Niemiec, ale i dla całej strefy euro, zważywszy na wagę tego kraju jako głównego motoru Unii Europejskiej.

Dlaczego zadłużenie Niemiec od 2012 roku podlegało tak dużym wahaniom?

W ciągu ostatniej dekady poziom zadłużenia Niemiec przechodził przez znaczące zmiany, kształtowane zarówno przez wydarzenia gospodarcze, jak i decyzje polityczne na arenie krajowej oraz międzynarodowej. Początek tego okresu wyznaczają echo kryzysu finansowego z 2008 i 2009 roku. Zjawisko to ciążyło gospodarce jeszcze przez kilka lat, a w 2012 roku zadłużenie osiągnęło najwyższy w historii poziom – 80,7% PKB. Taka skala zobowiązań była efektem szeroko zakrojonych programów stymulacyjnych i interwencji mających na celu ratowanie sektora finansowego po globalnym załamaniu rynków.

W tym samym czasie Niemcy stanęły w obliczu kryzysu zadłużeniowego, który ogarnął kraje należące do strefy euro. Największa gospodarka Unii Europejskiej została zmuszona do aktywnego wsparcia państw południowej Europy. Ustanowienie Europejskiego Mechanizmu Stabilności oraz innych instrumentów pomocowych wymagało znacznych środków z niemieckiego budżetu.

Po przełomie 2012 roku Niemcy rozpoczęły konsekwentne działania na rzecz ograniczenia zadłużenia publicznego. Gabinet Angeli Merkel skupił się na:

• ścisłym przestrzeganiu reguł fiskalnych,
• minimalizacji deficytu,
• wprowadzeniu tzw. „hamulca zadłużenia” („Schuldenbremse”), który ustanowił konstytucyjne ograniczenia emisji nowych długów przez rząd federalny.

W latach 2013-2019 gospodarka niemiecka rosła w stabilnym tempie, przekładając się na większe wpływy budżetowe. Ten korzystny klimat gospodarczy sprzyjał stopniowemu zmniejszaniu zadłużenia, a niskie stopy procentowe dodatkowo obniżały koszty obsługi długu. W rezultacie, do 2019 roku zadłużenie zostało zredukowane do poziomu 58,9% PKB, czyli niższego niż przyjęty w Traktacie z Maastricht próg.

Dynamikę poprawy przerwał wybuch pandemii COVID-19. Sytuacja wymusiła na niemieckich władzach:

• odstąpienie od dotychczasowych restrykcji,
• wdrożenie szeroko zakrojonych działań ratunkowych,
• poniesienie ogromnych wydatków na wsparcie przedsiębiorstw i obywateli.

Uderzenie pandemii w eksportową gospodarkę kraju dodatkowo zacieśniło sytuację budżetową.

Dodatkowe wyzwania przyniosły wydarzenia na Ukrainie oraz narastający kryzys energetyczny. Zależność od importu surowców z Rosji zmusiła Niemcy do kosztownej transformacji rynku energetycznego. Wysokie wydatki były niezbędne do:

• stabilizacji sektora energii,
• wsparcia dla odbiorców indywidualnych,
• pomocy firmom mierzącym się z rosnącymi kosztami.

Zmienność zadłużenia była również pochodną struktury samej gospodarki. Silnie eksportowy charakter niemieckiej gospodarki sprawia, że cykle koniunkturalne oraz międzynarodowe zawirowania bezpośrednio wpływają na finanse publiczne i konieczność dodatkowych nakładów w trudniejszych okresach.

W rezultacie poziom niemieckiego długu publicznego podlegał wyraźnym wahaniom – od rekordowego pułapu 80,7% PKB w 2012 roku, przez systematyczny spadek do 58,9% w przededniu pandemii, aż po ponowny wzrost w latach 2020-2021 do około 68%. Ten cykliczny charakter najlepiej odzwierciedla, jak wrażliwa na globalne zawirowania pozostaje niemiecka polityka fiskalna.

Jak pandemia wpłynęła na wzrost zadłużenia Niemiec do 68,6% PKB w 2021 roku?

Pandemia COVID-19 diametralnie odmieniła sytuację finansową Niemiec. W ciągu dwóch lat zadłużenie wzrosło z 58,9% PKB w 2019 roku do 68,6% PKB w roku 2021 – oznacza to niemal dziesięcioprocentowy skok, co było niecodzienne zwłaszcza w świetle wcześniejszej dyscypliny budżetowej, na której Niemcy kładły szczególny nacisk.

Tło tego wzrostu stanowiło szereg działań podjętych przez rząd w celu złagodzenia skutków pandemii:

• latem 2020 roku wprowadzono największy w historii pakiet wsparcia, sięgający 130 miliardów euro,
• tymczasowo obniżono stawki VAT z 19 do 16% i z 7 do 5%,
• program Kurzarbeit objął aż 6 milionów pracowników i kosztował budżet 23,5 miliarda euro w 2020 roku,
• przedsiębiorstwa dotknięte lockdownami otrzymały rekompensaty przekraczające 63 miliardy euro,
• dodatkowe środki trafiły do sektora zdrowia – 9 miliardów euro przeznaczono na sprzęt ochronny, respiratory i oddziały intensywnej terapii w 2020 roku,
• 750 milionów euro wsparcia skierowano do BioNTech i innych firm biotechnologicznych na badania nad szczepionkami.

Pandemia negatywnie wpłynęła również na dochody publiczne Niemiec:

• w 2020 roku PKB Niemiec skurczył się o 3,7%, zmniejszając wpływy z VAT i podatku dochodowego,
• branże takie jak gastronomia, turystyka oraz handel detaliczny zanotowały spadek wpływów podatkowych o 7,3%,
• rekordowy spadek prywatnej konsumpcji w drugim kwartale 2020 roku wyniósł 11,1%,
• firmy ograniczyły inwestycje – wydatki w tym obszarze były niższe o prawie 8%,
• globalne zakłócenia w łańcuchach dostaw spowodowały spadek eksportu o 9,3% w 2020 roku,
• przemysł motoryzacyjny odnotował spadek produkcji samochodów o 25%.

W odpowiedzi na kryzys gospodarczy gabinet Angeli Merkel tymczasowo zlikwidował „hamulec zadłużenia”. Odejście od limitu deficytu do 0,35% PKB pozwoliło na szersze emisje obligacji i finansowanie nadzwyczajnych wydatków.

Niemcy, jako największa gospodarka w Unii Europejskiej:

• odegrały kluczową rolę jako płatnik netto w europejskich programach wsparcia,
• uczestniczyły w Funduszu Odbudowy o wartości 750 miliardów euro,
• zaoferowały wsparcie, które miało wpływ na wzrost zadłużenia w 2021 roku.

Mimo rekordowego poziomu zadłużenia Niemcy zachowały stabilność finansową. Obsługa długu pozostała relatywnie tania dzięki niskim stopom procentowym, a wydatki na odsetki wyniosły jedynie 0,6% PKB w 2021 roku.

Kiedy i dlaczego zadłużenie Niemiec zaczęło spadać po okresach wzrostów, np. do 66,3% PKB w 2022 roku?

Od początku 2022 roku Niemcy zaczęły notować spadek poziomu zadłużenia. Na koniec roku dług publiczny osiągnął poziom 66,3% PKB, co oznacza, że w porównaniu z rekordowym 2021 rokiem udało się go zmniejszyć o 2,3 punktu procentowego. Było to możliwe dzięki kilku kluczowym decyzjom gospodarczym i politycznym.

Największy wpływ na poprawę tej sytuacji miało ożywienie gospodarki po okresie pandemicznych restrykcji. Wzrost PKB o 1,8% w 2022 roku przyczynił się do znacznego zwiększenia wpływów podatkowych — dochody z podatków państwowych wyniosły aż 857,7 miliarda euro, czyli o 7,1% więcej niż rok wcześniej. Dodatkowe środki znacząco wsparły budżet federalny.

Wygaszanie programów wsparcia związanych z pandemią także przełożyło się na oszczędności po stronie wydatków publicznych. Przykładowo:

• koszt programu Kurzarbeit spadł z 23,5 mld euro w 2020 roku do 5,3 mld euro dwa lata później,
• wiele form rekompensat dla firm dotkniętych zamknięciami zostało zakończonych,
• wydatki na ochronę zdrowia zostały ograniczone o niemal 40%.

Rząd zdecydował się również częściowo przywrócić hamulec zadłużenia (Schuldenbremse), który był zawieszony na czas pandemii. Minister finansów Christian Lindner forsował powrót do konstytucyjnych limitów deficytu, co wymusiło większą dyscyplinę po stronie wydatków.

Ważną rolę odegrał także Europejski Bank Centralny. Choć w połowie 2022 roku rozpoczęto cykl podwyżek stóp procentowych, obsługa niemieckiego długu pozostała umiarkowanie kosztowna. Dzięki bardzo dobrej ocenie wiarygodności kredytowej Niemiec, rentowność dziesięcioletnich obligacji nie przekroczyła 2,5%, co pozwalało tanio się zadłużać.

Nie bez znaczenia była też wysoka inflacja, wynosząca średnio 7,9%. Chociaż odczuwalnie uderzyła ona w gospodarstwa domowe, to jednocześnie przyniosła znacznie wyższe wpływy podatkowe, w szczególności z VAT. Wpływy z podatków pośrednich były o 31,2 mld euro większe niż rok wcześniej.

Na spadek zadłużenia wpłynęła również poprawa aktywności inwestycyjnej przedsiębiorstw. W 2022 roku:

• wydatki inwestycyjne firm wzrosły o 2,5%,
• wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych wyraźnie się zwiększyły,
• kwota inwestycji osiągnęła 98% poziomu sprzed pandemii, co świadczyło o coraz lepszej sytuacji gospodarczej.

Rząd wdrożył także działania mające na celu efektywniejsze gospodarowanie środkami publicznymi. Między innymi:

• obniżono wydatki na administrację o 1,9 mld euro,
• ograniczono zatrudnianie w sektorze publicznym,
• przeprowadzono przegląd kosztów niektórych projektów infrastrukturalnych.

W drugiej połowie roku wyraźnie poprawiła się sytuacja na rynku energii. Różnicowanie źródeł dostaw i spadek cen surowców w ostatnim kwartale pozwoliły obniżyć wydatki na wsparcie branży energetycznej o 12,3 mld euro względem pierwotnych założeń.

Dzięki zebranym wysiłkom deficyt budżetowy zmniejszył się w 2022 roku do 2,6% PKB, podczas gdy rok wcześniej sięgał jeszcze 3,7%. Ministerstwo Finansów przedstawiło już plan dalszego ograniczania zadłużenia; zakłada on powrót poniżej poziomu 60% PKB do 2027 roku i realizację kryteriów obowiązujących w Maastricht.

Dlaczego limity zadłużenia ustanowione przez Traktat z Maastricht zostały przekroczone przez Niemcy?

Traktat z Maastricht, zawarty w 1992 roku, wprowadził dwa zasadnicze warunki fiskalne dla krajów należących do Unii Europejskiej. Zakładał on, że udział długu publicznego nie powinien przekraczać 60% PKB, a deficyt budżetowy – 3% PKB.

Mimo że Niemcy są powszechnie uważane za wzorzec budżetowej dyscypliny, państwo to wielokrotnie naruszało te normy jeszcze przed wybuchem pandemii COVID-19. Przykładowo:

• w 1999 roku zadłużenie Niemiec wyniosło 61,3% PKB,
• koszty integracji kraju po obaleniu muru berlińskiego przekroczyły 1,5 biliona euro,
• ogromne transfery środków skierowano do byłych landów wschodnich.

Te wydatki przyczyniły się do przekroczenia 60% progu zadłużenia.

W latach 2000-2005 dług publiczny stale rósł, do czego przyczyniły się:

• spowolnienie gospodarcze w Europie na początku lat 2000,
• zmniejszenie wpływów podatkowych,
• wzrost emisji obligacji przez rząd Niemiec.

Kryzys finansowy z lat 2008-2009 spowodował kolejne pogorszenie sytuacji. Rząd Niemiec uruchomił pakiet wsparcia o wartości 80 miliardów euro, którego elementy obejmowały:

• dotacje na zakup nowych aut (5 miliardów euro),
• zwiększone inwestycje w infrastrukturę publiczną (17,3 miliarda euro),
• gwarancje kredytowe dla firm na kwotę 115 miliardów euro.

Efektem tych działań było podniesienie poziomu zadłużenia do 72,6% PKB w 2009 roku.

Między 2010 a 2012 rokiem, podczas kryzysu zadłużeniowego w strefie euro, Niemcy poniosły dodatkowe koszty wsparcia innych krajów strefy. Obejmowały one:

• wpłaty gotówkowe na kwotę 21,7 miliarda euro,
• gwarancje w wysokości 168,3 miliarda euro w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności,
• zobowiązania wynikające z EFSF o wartości 211 miliardów euro,
• 15,2 miliarda euro dwustronnych pożyczek dla Grecji.

Skutek? Rekordowe zadłużenie Niemiec wyniosło 80,7% PKB w 2012 roku.

Od tego momentu gabinet Angeli Merkel podjął działania na rzecz konsolidacji finansów publicznych, co przyniosło sukcesy – w 2019 roku dług spadł poniżej poziomu 60% PKB, po raz pierwszy od 17 lat. Niestety, pandemia COVID-19 spowodowała wzrost wydatków publicznych, co zniweczyło te osiągnięcia.

Pakt Stabilności i Wzrostu przewiduje możliwość elastycznego podejścia do ustanowionych limitów w wyjątkowych okolicznościach, takich jak:

• gwałtowne recesje,
• nagłe zdarzenia poza kontrolą rządu,
• kluczowe reformy strukturalne.

Niemcy wielokrotnie wykorzystywały te przepisy, argumentując, że zwiększone zadłużenie wzmacnia stabilność gospodarczą całej Europy.

W 2009 roku Niemcy wprowadziły tzw. "hamulec zadłużenia" (Schuldenbremse), konstytucyjny mechanizm ograniczający federalny deficyt budżetowy do poziomu 0,35% PKB. Podczas pandemii, w latach 2020-2022, ten przepis został jednak zawieszony.

Mimo częstego przekraczania progów zadłużenia Niemcy są wciąż postrzegane jako rzecznik odpowiedzialnej polityki finansowej w Europie. Ich potężna gospodarka oraz determinacja w ograniczaniu długu przyczyniały się do ugruntowania tej opinii.

Kryzys zadłużenia a polityka ekonomiczna Niemiec i UE

Kryzys zadłużenia w strefie euro całkowicie odmienił sposób, w jaki Niemcy oraz cała Unia Europejska patrzą na swoją politykę gospodarczą. Od 2010 roku przywódcy musieli lawirować pomiędzy pobudzaniem wzrostu a dbaniem o finanse publiczne, co stało się jednym z najtrudniejszych wyzwań dekady.

Niemcy szybko postawiły na rygorystyczną kontrolę budżetu i przodowały w propagowaniu dyscypliny finansów publicznych. Austerity, czyli polityka zaciskania pasa, oznaczała znaczne ograniczanie wydatków i redukcję deficytów budżetowych. Wśród najważniejszych decyzji można wymienić:

• zaostrzenie reguł Paktu Stabilności i Wzrostu,
• wprowadzenie Paktu Fiskalnego w 2012 roku, który narzucił krajom UE limit deficytu strukturalnego do 0,5% PKB,
• uzależnianie pomocy finansowej od przeprowadzenia reform strukturalnych w zadłużonych państwach.

Europejski Bank Centralny, pod kierownictwem Mario Draghiego, również zareagował bardziej stanowczo niż kiedykolwiek wcześniej. W 2012 roku ruszył program OMT, umożliwiający interwencję na rynku obligacji państwowych pod pewnymi warunkami. Bank centralny istotnie obniżył stopy procentowe i rozpoczął zakrojony na szeroką skalę program skupu aktywów (QE) o wartości ponad biliona euro.

Unia Europejska gruntownie przeorganizowała zarządzanie kryzysowe i powołała do życia nowe instytucje, w tym:

• Europejski Mechanizm Stabilności z pokaźnym funduszem ratunkowym o wartości 500 miliardów euro dla krajów mających problemy z zadłużeniem,
• Unię Bankową, wspartą przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy pod nadzorem EBC,
• mechanizm usprawniający proces restrukturyzacji czy likwidacji banków.

Po latach stawiania na eksport i utrzymywania dużych nadwyżek handlowych Niemcy zaczęły dostrzegać, że taki model szkodzi równowadze w strefie euro. Dlatego kraj zaczął systematycznie zwiększać inwestycje publiczne (z 1,9% PKB w 2010 roku do 2,5% w 2019), podwyższył płace w sektorze publicznym i wprowadził płacę minimalną w 2015 roku, co przyczyniło się do wzrostu konsumpcji wewnętrznej. Ponadto, rząd stopniowo akceptował bardziej aktywną politykę EBC, mimo że początkowo Bundesbank miał wątpliwości.

Jednak możliwości prowadzenia ekspansywnej polityki fiskalnej zostały mocno ograniczone. W Niemczech do konstytucji wpisano tzw. „hamulec zadłużenia”, przez co możliwości zadłużania się państwa zostały silnie zmniejszone. Na poziomie unijnym skutkowało to:

• spadkiem nakładów na infrastrukturę,
• cięciami świadczeń społecznych,
• pogłębieniem różnic majątkowych.

W efekcie, tempo wzrostu gospodarczego w UE w latach 2010-2019 wynosiło średnio 1,4% rocznie, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych sięgało 2,2%.

Sektor finansowy został poddany większej kontroli. Wprowadzono regulacje oparte na standardach Basel III, wymuszające na bankach gromadzenie większego kapitału własnego. Wzmocniony został Europejski Urząd Nadzoru Bankowego, a transakcje spekulacyjne na instrumentach pochodnych zostały obostrzone.

Pandemia COVID-19 pokazała jednak, że wcześniejsze doświadczenia z kryzysu nie zostały w pełni wdrożone. Tym razem Unia Europejska zadziałała szybciej i solidarniej:

• zawieszono rygorystyczne limity deficytu,
• uruchomiono Fundusz Odbudowy Next Generation EU o wartości 750 miliardów euro, finansowany wspólnym zadłużeniem,
• Niemcy pożegnały się z dotychczasowym pryncypium „czarnego zera” i dopuściły istotny deficyt budżetowy.

Zmiany w polityce gospodarczej zarówno Niemiec, jak i całej Unii, nadal trwają. Przed decydentami stoją nowe, poważne wyzwania:

• wysoki poziom zadłużenia,
• potrzeba ogromnych inwestycji w energetykę i cyfryzację,
• narastające napięcia na świecie.

Powrót do starych reguł fiskalnych wydaje się coraz mniej prawdopodobny.

Jak kryzys zadłużenia w strefie euro zmienił politykę ekonomiczną państw członkowskich, w tym Niemiec?

Kryzys zadłużenia, który ogarnął strefę euro około 2010 roku, wyraźnie wpłynął na sposób prowadzenia polityki gospodarczej w krajach Unii Europejskiej. Niemcy, będące największą siłą gospodarczą kontynentu, odegrały tu pierwszoplanową rolę – zarówno w reagowaniu na problemy, jak i modyfikowaniu własnych strategii ekonomicznych.

Jeszcze przed wybuchem kryzysu każde państwo członkowskie realizowało własną politykę fiskalną, choć wiązały je zasady Paktu Stabilności i Wzrostu. Jednak to właśnie kryzys obnażył słabości tego rozwiązania i zmusił do głębokich zmian.

Zarządzanie gospodarką zostało silniej zcentralizowane. Wprowadzono Semestr Europejski, czyli nowy mechanizm wspólnej koordynacji działań, w ramach którego:

• Komisja Europejska uzyskała uprawnienia do oceny krajowych budżetów,
• formułowane są zalecenia dla poszczególnych państw,
• państwa mają obowiązek przygotowywania wieloletnich planów budżetowych, które są skrupulatnie analizowane.

W latach 2011–2013 wprowadzono zestawy przepisów „sześciopak” i „dwupak”, które zaostrzyły kontrolę nad finansami publicznymi:

• ustalono automatyczne kary za przekroczenie limitów zadłużenia lub deficytu,
• wyznaczono konkretne terminy na korektę nadmiernych wydatków,
• wprowadzono monitorowanie równowagi makroekonomicznej,
• dodano wskaźniki oceniające stabilność finansową.

Przyjęty w 2012 roku Pakt Fiskalny (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu) zobowiązał państwa do utrzymywania deficytu strukturalnego na poziomie nie wyższym niż 0,5% PKB.

Niemcy, umacniając swoją pozycję w kształtowaniu unijnej polityki, popularyzowały własną, ordoliberalną wizję finansów publicznych. Zmiany w niemieckiej polityce obejmowały:

• wprowadzenie „hamulca zadłużenia” ograniczającego deficyt strukturalny do 0,35% PKB,
• promowanie reform strukturalnych zwiększających konkurencyjność,
• wzmacnianie nadwyżek handlowych i budżetowych jako oznak stabilności.

Europejski Bank Centralny zmodyfikował swoją politykę, odchodząc od zachowawczego podejścia. Wprowadził niestandardowe narzędzia, takie jak:

• skup aktywów,
• ujemne stopy procentowe.

Te działania początkowo budziły kontrowersje, zwłaszcza wśród niemieckich ekonomistów.

Powstały także nowe organy nadzoru finansowego:

• Europejski Urząd Nadzoru Bankowego,
• Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego.

Utworzenie Unii Bankowej oraz Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego doprowadziło do tego, że Europejski Bank Centralny bezpośrednio nadzoruje największe banki strefy euro.

W wymiarze społeczno-ekonomicznym kryzys szczególnie dotknął systemy państw dobrobytu. Niemcy promowały politykę zaciskania pasa, co wpłynęło na:

• ograniczenie wydatków publicznych w południowej Europie,
• cięcia świadczeń socjalnych,
• spadek wynagrodzeń w sektorze państwowym,
• przyspieszoną prywatyzację majątku publicznego.

Komisja Europejska zainicjowała strategię „Europa 2020”, aby skoncentrować się na nowoczesnym, zrównoważonym i inkluzywnym wzroście. Niemcy z kolei rozpoczęły inwestycje w:

• transformację energetyczną,
• rozwój nowych technologii.

Wzrost dyscypliny fiskalnej oznaczał mniejszą swobodę w ekspansji budżetowej. Średni deficyt w krajach strefy euro spadł z 6,2% PKB w 2010 do 0,6% w 2018 roku.

Efektem kryzysu było także:

• mocniejsze powiązanie gospodarek państw członkowskich,
• powołanie Europejskiego Mechanizmu Stabilności o wartości 500 miliardów euro.

Unia Europejska zyskała bardziej zcentralizowany system zarządzania gospodarczego, co zmniejszyło niezależność krajów w prowadzeniu własnych polityk. Zmiany te wzmocniły odporność strefy euro na potencjalne kryzysy, ale jednocześnie ograniczyły możliwości samodzielnego pobudzania wzrostu przez poszczególne rządy.

Jak kryzysy zadłużenia utrudniają wdrażanie ekspansji fiskalnej w Niemczech i innych krajach UE?

Kryzysy zadłużenia poważnie komplikują prowadzenie ekspansji fiskalnej zarówno w Niemczech, jak i w innych krajach Unii Europejskiej. Te złożone problemy działają na różnych poziomach, skutecznie zawężając pole do aktywnej polityki wydatkowej. Warto zwrócić uwagę na kilka głównych czynników, które kształtują tę sytuację.

• rosnący dług publiczny automatycznie zmniejsza możliwości wydatkowe państw członkowskich,
• obsługa istniejącego zadłużenia generuje znaczne koszty – w 2022 roku Niemcy wydały aż 29,6 miliarda euro z tytułu odsetek,
• unia Europejska nakłada ograniczenia, np. poprzez Pakt Stabilności i Wzrostu, któremu Niemcy muszą się podporządkować.

Zgodnie z unijnymi regulacjami, deficyt strukturalny Niemiec nie może przekroczyć poziomu 0,5% PKB, a zadłużenie powyżej 60% PKB musi być systematycznie redukowane o 1/20 rocznie. Dodatkowo "hamulec zadłużenia" (Schuldenbremse), obecny w niemieckiej konstytucji od 2009 roku, ogranicza federalny deficyt strukturalny do maksymalnie 0,35% PKB. Chociaż w czasie pandemii zawieszono jego stosowanie, został przywrócony w 2023 roku, budząc kontrowersje polityczne.

Rynki finansowe również wywierają presję na dyscyplinę fiskalną. Dla przykładu rentowność dziesięcioletnich niemieckich obligacji wzrosła w 2022 roku z ujemnych wartości do ponad 2%. To zjawisko wpływało na zwiększenie kosztów obsługi długu, co generuje dodatkowe obciążenia dla budżetu.

Nie bez znaczenia pozostaje głos społeczeństwa. Dyscyplina budżetowa, symbolizowana przez "czarne zero", czyli budżet bez deficytu, cieszy się dużym poparciem Niemców. W 2022 roku około 70% respondentów deklarowało poparcie dla szybkiego powrotu do zrównoważonych finansów publicznych, co wywołuje presję na polityków.

Silne ograniczenia finansowe prowadzą do skutków dla inwestycji publicznych. Mimo sprzyjających warunków gospodarczych w latach 2010–2019, Niemcy przeznaczały jedynie 2,5% PKB na inwestycje infrastrukturalne. Tymczasem średnia dla krajów OECD wynosiła 3,4%, a luka inwestycyjna w Niemczech szacowana jest już na około 450 miliardów euro.

Podobne trudności z ekspansją fiskalną występują w innych krajach UE. Przykłady:

• Włochy z długiem publicznym przekraczającym 150% PKB, które pomimo pierwotnej nadwyżki budżetu na poziomie 1,1% PKB między 2010 a 2019 rokiem, praktycznie nie rozwijały gospodarki,
• Grecja, gdzie kryzys zadłużeniowy wymusił redukcję wydatków publicznych o 36% w ciągu dziewięciu lat, co przyczyniło się do recesji zmniejszającej gospodarkę kraju o niemal jedną czwartą.

Pandemia COVID-19 oraz kryzys energetyczny uwidoczniły problem sztywnych reguł fiskalnych. Wiele krajów – w tym Niemcy – tymczasowo zawiesiło limity zadłużenia, ale w 2023 roku Niemcy wróciły do zasad "hamulca zadłużenia", co wywołało napięcia w koalicji rządzącej.

Ostatecznie restrykcje fiskalne przełożono na niższe tempo wzrostu w strefie euro. W latach 2010–2019 średni roczny wzrost PKB w strefie wynosił tylko 1,4%, znacząco ustępując wynikom Stanów Zjednoczonych, gdzie odnotowano wzrost na poziomie 2,2%.

Jakie są długoterminowe konsekwencje rekordowego zadłużenia Niemiec dla stabilności gospodarki UE?

Rosnące zadłużenie Niemiec rodzi szereg poważnych zagrożeń, które mogą odbić się na długofalowej równowadze gospodarczej w całej Unii Europejskiej. Jako kluczowy gracz i motor napędowy gospodarki wspólnoty, Niemcy mają ogromny wpływ na finansową kondycję regionu. Dlatego wszelkie zmiany w ich budżecie natychmiast rezonują wśród pozostałych państw unijnych.

Jednym z głównych wyzwań staje się stopniowa utrata możliwości Niemiec do pełnienia funkcji stabilizatora w trudnych czasach. Gdy dług publiczny przekracza 66% wartości PKB, krajowi trudniej jest zareagować skutecznie w razie nieprzewidzianych kryzysów. Eksperci podkreślają, że każdorazowy wzrost zadłużenia o 10 punktów procentowych ogranicza pole manewru fiskalnego średnio o 0,5% PKB, co wiąże się z wydatkiem rzędu ponad 20 miliardów euro rocznie.

Wzrost kosztów związanych z obsługą długu staje się również niebagatelnym problemem. Bundesbank przewiduje, że do 2026 roku Niemcy na spłatę odsetek mogą wydać niemal 40 miliardów euro, podczas gdy jeszcze w 2022 roku kwota ta wynosiła 29,6 miliarda. Oznacza to, że do dyspozycji pozostaje mniej środków na inwestycje, rozwój infrastruktury czy wsparcie dla gospodarki.

Niepokój budzi także możliwość przeniesienia niekorzystnych tendencji na pozostałe kraje UE. Jeśli ryzyko związane z niemieckimi obligacjami wzrasta, przekłada się to na koszty zadłużenia w całej strefie euro. Przykładowo, w roku 2022 różnica w rentownościach papierów dłużnych Niemiec i Włoch osiągnęła aż 250 punktów bazowych, co kosztowało włoski budżet dodatkowe 15 miliardów euro w samym tylko jednym roku.

Ograniczona elastyczność fiskalna dotyka nie wyłącznie Niemiec, ale i całą Unię. W przypadku kolejnego kryzysu gospodarczego obecny pułap zadłużenia wyraźnie zawęża możliwości reagowania. Dla porównania, w trakcie kryzysu lat 2008-2009 dług Niemiec oscylował wokół 65% PKB, co pozwoliło na uruchomienie pokaźnego pakietu wsparcia, wartego 80 miliardów euro. Teraz podobna akcja spowodowałaby przekroczenie bezpiecznego progu zadłużenia, sięgając nawet 75% PKB.

Rosnące zadłużenie nasila także polityczne napięcia wewnątrz Unii. Pojawiają się rozdźwięki dotyczące zasad prowadzenia polityki fiskalnej – zwłaszcza między północą a południem Europy. Z sondaży wynika, że prawie 80% Niemców opowiada się za powrotem do sztywnych ograniczeń zadłużenia, podczas gdy kraje południowe wolą większą elastyczność w tej kwestii.

Wadliwa infrastruktura pozostaje kolejnym bolesnym punktem. Niemiecki Instytut Badań Ekonomicznych (DIW) ocenia, że w ciągu najbliższych kilku lat potrzeby inwestycyjne sięgają nawet 450 miliardów euro. Obejmują one zarówno rozbudowę sieci infrastrukturalnej, cyfryzację, jak i transformację energetyczną. Skromne możliwości budżetowe utrudniają jednak realizację tych ambitnych planów, co w konsekwencji ogranicza potencjał wzrostu nie tylko Niemiec, lecz całej wspólnoty.

Sytuacja finansowa największej gospodarki Europy oddziałuje także na decyzje Europejskiego Banku Centralnego. EBC został zmuszony do prowadzenia wyjątkowo luźnej polityki monetarnej, co doprowadziło do skokowego wzrostu jego bilansu – z 2,2 do prawie 8,8 biliona euro w latach 2015-2022. Długofalowo może to potęgować ryzyka związane z zaburzeniami finansowymi i presją inflacyjną.

Dalsze powiększanie zadłużenia utrudnia finansowanie koniecznych przemian ekologicznych i cyfrowych. Komisja Europejska wylicza, że sama transformacja energetyczna wymaga rocznie dodatkowych 350-450 miliardów euro. Przy uszczuplonych możliwościach kredytowych realizacja tych priorytetów staje pod znakiem zapytania.

Rosnące długu publicznego nie pozostaje bez wpływu na pozycję negocjacyjną Niemiec na forum unijnym. Państwo, które dotąd uchodziło za orędownika dyscypliny fiskalnej, dziś stopniowo traci wiarygodność, a tym samym słabnie jego wpływ na kształtowanie polityki gospodarczej UE. Dobitnym przykładem jest decyzja z 2022 roku, kiedy Niemcy po raz pierwszy od dekady nie sprzeciwiły się zmianom w Pakcie Stabilności i Wzrostu.

Paradoksalnie, obecna sytuacja może okazać się katalizatorem głębszej integracji finansowej Unii. Coraz częściej pojawiają się postulaty, by stawiać na wspólne narzędzia, takie jak emisja unijnych obligacji czy trwałe mechanizmy stabilizacyjne. Warto wspomnieć, że w 2023 roku aż 68% ekonomistów z Centre for Economic Policy Research opowiedziało się za powołaniem wspólnego funduszu inwestycyjnego, opierającego się na emisji wspólnego długu.