Nieprawidłowości wykryte w budowie mieszkań przez Najwyższą Izbę Kontroli
Najwyższa Izba Kontroli prześwietliła proces budowy mieszkań w kraju, ujawniając szereg poważnych uchybień. Kontrola wykazała m.in., że aż 2,1 miliarda złotych z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa zostało wydanych niezgodnie z prawem. Skala problemu jest szeroka i dotyczy zasadniczo całego mechanizmu finansowania mieszkalnictwa w Polsce.
Od 2021 roku do połowy 2024 roku na rynek trafiło jedynie 2143 nowe mieszkania, co stanowi zaledwie 4,4% z ambitnie planowanych 48,5 tysiąca lokali do 2031 roku. Z tego jasno wynika, że pieniądze przeznaczone na ten cel nie były wykorzystywane skutecznie.
W wyniku kontroli Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych (SIM) wykryto kolejne nieprawidłowości na kwotę 8,1 miliona złotych, obejmujące niemal połowę sprawdzanych organizacji. Najczęstsze zastrzeżenia dotyczyły:
- niewłaściwego przygotowania dokumentacji projektowej,
- naruszania przepisów o zamówieniach publicznych,
- pomijania zasad przejrzystości przy wyborze wykonawców projektów,
- możliwego zawyżania kosztów usług podczas przetargów,
- niedbalstwa w sprawdzaniu dokumentacji technicznej skutkującego opóźnieniami w budowie kolejnych mieszkań.
Wszystkie te błędy mają poważne skutki, zwłaszcza w sytuacji niedoboru mieszkań na rynku. Zamiast poprawy dostępności lokali, środki były wydawane nieskutecznie lub w sposób niewłaściwy. NIK zwraca uwagę, że każda źle rozdysponowana złotówka to stracona szansa na poprawę warunków życia polskich rodzin.
Zarzuty związane z Rządowym Funduszem Rozwoju Mieszkalnictwa
Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa (RFRM) działa od stycznia 2021 roku, jednak ostatnio został poddany ostrej krytyce przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK). Kontrolerzy zwrócili uwagę na poważne problemy z zarządzaniem środkami przeznaczonymi na rozwój mieszkalnictwa w Polsce, co podważa skuteczność całego programu.
W okresie 2021–2024 z RFRM wydano prawie 3,5 miliarda złotych poza oficjalnym budżetem państwa. Z tej kwoty aż 2,1 miliarda złotych rozdysponowano niezgodnie z prawem, co utrudniało kontrolę i obniżało transparentność decyzji.
Poważnym zarzutem jest pominięcie udziału ministrów w rozdzielaniu środków, choć zgodnie z założeniami mieli oni nadzorować udzielanie wsparcia w ramach RFRM. Zamiast tego kompetencje te przekazano Prezesowi Krajowego Zasobu Nieruchomości (KZN), który podejmował decyzje
- opieszale,
- łamiąc obowiązujące przepisy,
- co budzi poważne zastrzeżenia.
NIK podkreśla również niewielkie zaangażowanie kapitałowe przy dużych funduszach przeznaczonych na nowe Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM). KZN zaangażował się w tworzenie 47 takich inicjatyw, jednak aż 19 z nich powstało przedwcześnie i bez uzasadnionego celu, co wskazuje na słabe planowanie i nieefektywne wydatkowanie środków.
Analiza NIK wykazała, że realne efekty działań Funduszu są znacznie poniżej poniesionych nakładów. Mimo wielkich inwestycji wybudowano jedynie nieco ponad 2000 mieszkań, co stanowi zaledwie 4,4% z planowanych prawie 49 tysięcy lokali.
Brak właściwego nadzoru ministrów oraz przekroczenie uprawnień przez Prezesa KZN sprawiły, że środki publiczne nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Zamiast realnej pomocy dla potrzebujących mieszkań, Fundusz stał się przykładem źle prowadzonej polityki w tym kluczowym obszarze.
Brak przejrzystości w wydatkowaniu środków z Funduszu
Kontrola Najwyższej Izby Kontroli ujawniła poważne nieprawidłowości w wydatkowaniu pieniędzy z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa. Okazało się, że aż 3,5 miliarda złotych rozdysponowano poza ramami oficjalnej ustawy budżetowej, co znacznie ograniczyło możliwość kontroli oraz śledzenia przepływu tych środków.
Realizacja wsparcia była powierzona wyłącznie Krajowemu Zasobowi Nieruchomości na podstawie umowy z ministrem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami to właśnie ministrowie powinni nadzorować wydatki, jednak przesunięcie odpowiedzialności spowodowało, że monitoring finansów był niewystarczający, a przejrzystość wydatkowania została zaburzona.
Główne problemy dotyczyły przede wszystkim:
- przeznaczania większości funduszy na zakładanie 47 nowych spółek Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych, zamiast na rzeczywistą budowę mieszkań,
- kierowania publicznych środków na rozrost administracji tych organizacji,
- obsadzania stanowisk bez ustalonych zasad,
- rozszerzania działań Krajowego Zasobu Nieruchomości poza jego ustawowe obowiązki.
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na wyraźną rozbieżność między wydanymi kwotami a realnymi efektami, które mimo ogromnych nakładów nie poprawiły sytuacji mieszkaniowej w kraju.
Niejasności pojawiły się również w zakresie podziału kompetencji. Zgodnie z ustawą za nadzór powinni odpowiadać ministrowie, jednak w praktyce większość decyzji podejmował Krajowy Zasób Nieruchomości, co zaburzyło państwowy system kontroli nad Funduszem.
Kontrolerzy podkreślają, że przyjęty sposób zarządzania utrudniał racjonalne planowanie wydatków związanych z mieszkalnictwem, a także sprzyjał powstawaniu nieprawidłowości oraz nieskutecznemu wykorzystaniu środków publicznych.
Skutki wydatkowania środków poza ustawą budżetową
Wydatkowanie pieniędzy z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa z pominięciem ustawy budżetowej spowodowało poważne konsekwencje dla finansów publicznych oraz całego systemu. Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że aż 2,9 miliarda złotych zostało rozdysponowane niezgodnie z prawem, co skutkowało utratą realnej kontroli nad wydatkowaniem wspólnych środków.
Najbardziej odczuwalne skutki to:
- osłabienie państwowego nadzoru nad finansowaniem,
- brak typowych procedur kontroli i bieżących sprawozdań,
- problemy w szybkim reagowaniu na nieprawidłowości.
Kolejnym poważnym problemem było przekroczenie kompetencji przez Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości. Zamiast ministerstw, które zgodnie z przepisami powinny zarządzać środkami Funduszu, decyzje podejmował Prezes KZN, co skutkowało:
- samodzielnym podejmowaniem decyzji,
- zwolnieniem tempa działania,
- brakiem stosowania się do przyjętych norm.
W procesie rozpatrywania wniosków dominowała duża uznaniowość, co oznaczało:
- brak konkretnych kryteriów,
- niejasne reguły przyznawania środków,
- faworyzowanie wybranych przedsięwzięć bez obiektywnych podstaw,
- arbitralne podejmowanie decyzji.
W dłuższej perspektywie taki sposób zarządzania finansami spowodował zakłócenia w planowaniu wydatków na rozwój mieszkalnictwa. Fundusze rozdysponowane poza oficjalnym budżetem:
- nie były uwzględniane w krajowych strategiach,
- uniemożliwiały spójne i dobrze zaplanowane działania.
Skutki finansowe były wyraźne: mimo wydania ogromnych sum, rezultaty okazały się bardzo skromne. Za miliardy złotych powstało zaledwie kilka tysięcy nowych mieszkań, co całkowicie nie odpowiada poniesionym kosztom.
Dodatkowo, brak przejrzystości w obrocie publicznymi pieniędzmi utrudnił społeczeństwu i instytucjom państwowym monitorowanie przepływu środków, prowadząc do spadku zaufania do organów odpowiedzialnych za rozwój mieszkalnictwa w Polsce.
Dysproporcje w finansowaniu a realizacja inwestycji mieszkaniowych
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na wyraźne rozbieżności w finansowaniu podmiotów zaangażowanych w budownictwo mieszkaniowe w Polsce. Z analizy wynika, że środki publiczne nie przekładają się na oczekiwane efekty, a poziom dofinansowania nie odpowiada liczbie powstających mieszkań.
| Rodzaj podmiotu | Wsparcie na jedno mieszkanie | Licznba wybudowanych mieszkań |
|---|---|---|
| Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM) | 72,1 tys. zł | 23 lokale |
| Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS) | 39,5 tys. zł | 2120 mieszkań |
Znacząca różnica w finansowaniu SIM i TBS, niemal dwukrotna, budzi poważne wątpliwości dotyczące skuteczności obecnego podziału funduszy. Pomimo większych nakładów dla SIM, efekty są symboliczne, a TBS, mimo mniejszych dotacji, zrealizowały znacznie więcej mieszkań.
Tempo realizacji inwestycji z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa pozostawia wiele do życzenia. Zamiast koncentrować się na budowie mieszkań, środki często idą na rozbudowę biurokracji i tworzenie kolejnych jednostek, które nie radzą sobie z zadaniami.
Sytuacja ta wskazuje na niewłaściwe zarządzanie publicznymi finansami. Instytucje z większym budżetem osiągają niższą skuteczność, co podważa zasadność dotychczasowego podziału funduszy. W konsekwencji, mimo wydatków na poziomie milionów złotych, przyrost nowych mieszkań jest znacznie mniejszy niż zakładano.
Kluczowe znaczenie dla rozwiązania problemu mieszkaniowego ma właściwe finansowanie. Niewłaściwe rozdysponowanie środków pogłębia deficyt mieszkań, dlatego fundusze należy kierować do podmiotów skutecznie realizujących inwestycje, aby osiągnąć wyznaczone cele.
Proces inwestycyjny w SIM i jego ograniczenia
Najwyższa Izba Kontroli ujawnia poważne trudności towarzyszące realizacji inwestycji prowadzonych przez Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe. Prace nad nowymi projektami mieszkaniowymi wspieranymi przez Fundusz postępują wyjątkowo wolno, a w rozwoju budownictwa społecznego w Polsce utrudniają liczne, głęboko zakorzenione bariery.
Jednym z kluczowych problemów jest brak gruntownej analizy faktycznych potrzeb mieszkaniowych gmin jeszcze przed złożeniem wniosków o wsparcie finansowe. Niewystarczające rozpoznanie lokalnej sytuacji skutkuje nietrafionym planowaniem i marnowaniem środków publicznych. Wiele projektów nie odpowiada realnym oczekiwaniom mieszkańców oraz aktualnej sytuacji demograficznej i rynkowej.
Raport z kontroli wskazał na istotne nieprawidłowości w strukturze wydatków SIM. W czternastu skontrolowanych inicjatywach, od 2021 do marca 2024 roku, wydano łącznie 58,3 mln złotych. Co niemal zaskakujące, aż 51% tej kwoty przeznaczono na wynagrodzenia – pensje pracowników. Tak duży udział kosztów osobowych przy znikomych postępach w inwestycjach ujawnia słabości obecnego modelu działania, gdzie zamiast na realizację budynków, środki pochłania rozbudowana administracja.
Niepokój budzi także sposób kształtowania wynagrodzeń menadżerów SIM. W dziesięciu z czternastu sprawdzonych organizacji podstawowe pensje prezesów rosły pomimo niskiemu tempu realizowanych inwestycji. Podwyżki te były przyznawane bez powiązania z efektami pracy kadry zarządzającej.
Porównanie efektywności SIM z działalnością Towarzystw Budownictwa Społecznego wykazało wyraźne niekorzyści dla SIM. Pomimo znacznie wyższych nakładów finansowych, SIM osiągały jedynie symboliczne rezultaty. Brak skutecznego nadzoru i niewydolne procedury wewnętrzne dodatkowo opóźniały inwestycje.
Zwrócono także uwagę na liczne problemy we współpracy między poszczególnymi etapami realizacji projektów:
- problemy z opracowywaniem dokumentacji technicznej,
- przedłużające się uzyskiwanie pozwoleń,
- niesprawne postępowania przetargowe,
- co prowadziło do opóźnień i wzrostu kosztów.
Proces analizy lokalnych potrzeb mieszkaniowych, będący fundamentem inwestycji realizowanych ze środków publicznych, często był traktowany pobieżnie lub pomijany. Takie podejście uniemożliwia racjonalne rozdysponowanie środków i efektywne planowanie projektów, które odpowiadałyby rzeczywistym oczekiwaniom społecznym.
Wpływ KZN na proces tworzenia nowych SIM
Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN) odegrał kluczową rolę w powstaniu nowych Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych (SIM). Jednak Najwyższa Izba Kontroli wykazała poważne nieprawidłowości w jego działaniach. KZN zaangażował się w tworzenie 47 inicjatyw, z czego w 19 przypadkach działania uznano za zbyt wczesne i nieuzasadnione.
Największe kontrowersje wzbudzała dysproporcja pomiędzy symbolicznym wkładem finansowym KZN a zakresem jego władzy w strukturach SIM. W każdej spółce KZN uzyskał szerokie kompetencje decyzyjne, takie jak:
- mianowanie członków rad nadzorczych,
- wskazywanie przewodniczącego rady nadzorczej,
- proponowanie kandydata na prezesa spółki.
Przywileje te były nieproporcjonalne do minimalnego zaangażowania kapitałowego, które wynosiło od 100 do 1000 złotych, co przekładało się na udział w kapitale zakładowym nieprzekraczający jednego promila. Najwyższa Izba Kontroli stanowczo podkreśliła, że łączenie marginalnego wkładu finansowego z realną kontrolą jest wysoce nieprawidłowe.
Kontrola dokumentów ujawniła, że KZN skupiał się bardziej na tworzeniu nowych podmiotów niż na faktycznej budowie mieszkań. Rozwijając kolejne spółki, instytucja tworzyła sieć powiązań personalnych, co umożliwiało efektywne sprawowanie władzy z minimalnym ryzykiem finansowym.
W rezultacie powstała skomplikowana sieć organizacji o minimalnych zasobach finansowych, które nie były zdolne do prowadzenia skutecznych inwestycji mieszkaniowych. Zamiast realizować cel programu, czyli zwiększanie liczby mieszkań, KZN generował głównie koszty administracyjne bez widocznego wzrostu liczby lokali.
Mimo szerokich uprawnień KZN, efektywność działania SIM była niska. Środki publiczne były wydawane bez wyraźnych rezultatów, a założenia programu mieszkaniowego prawie nie zostały zrealizowane.
Nietransparentne obsadzanie stanowisk w SIM
Najwyższa Izba Kontroli przyjrzała się wykorzystaniu środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa. Z ustaleń wynika, że znaczna część tych pieniędzy trafiła na organizację i rozwój Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych (SIM), zamiast na bezpośrednią realizację inwestycji. Już sam proces wyboru osób na stanowiska kierownicze i nadzorcze budził zastrzeżenia NIK z powodu braku jasnych zasad rekrutacji i małej przejrzystości całego systemu.
Wybór kadry SIM odbywał się na podstawie decyzji uznaniowych, które były pozbawione jasno określonych kryteriów. Żadna z analizowanych spółek nie prowadziła otwartego naboru, a szanse na objęcie stanowiska nie zależały od kwalifikacji. O obsadzie stanowisk decydował Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN), który mimo niewielkich środków własnych, uzyskał szerokie kompetencje w tym zakresie.
Izba zauważyła, że w 47 podmiotach SIM powtarzały się te same konfiguracje personalne. Często jedna osoba zasiadała w radach nadzorczych lub zarządach wielu spółek równocześnie, co znacząco ograniczało efektywność i wywoływało wątpliwości dotyczące jakości nadzoru i zarządzania.
Krajowy Zasób Nieruchomości miał niemal pełną kontrolę nad kluczowymi decyzjami kadrowymi, mimo że jego zaangażowanie finansowe było symboliczne — często nie przekraczało kilkuset złotych. KZN wskazywał członków rad nadzorczych, wybierał ich przewodniczących i decydował o obsadzie prezesów zarządów.
Dodatkowo nie określono wyraźnych wymagań dotyczących kwalifikacji, a zasady płacowe były niejasne. Zarobki na najwyższych stanowiskach rosły, mimo że rozwój inwestycji mieszkaniowych pozostawiał wiele do życzenia. Najważniejszym kryterium zatrudnienia były powiązania z KZN, a nie doświadczenie w branży budowlanej czy zarządzaniu projektami.
W opinii kontrolerów, niejasny system doboru kadry przyczynił się do nieefektywnego wykorzystania publicznych środków. Zamiast skoncentrować się na budowie mieszkań, znaczna część pieniędzy została wydana na powołanie i utrzymanie rozbudowanych struktur administracyjnych, co przełożyło się na niską skuteczność całego programu.
Dodatkowo, mimo licznych mechanizmów kontroli i rozbudowanego aparatu zarządzającego, rzeczywista liczba ukończonych inwestycji była nieproporcjonalnie niska względem poniesionych kosztów. Niewystarczająca przejrzystość w obsadzie kluczowych stanowisk spowodowała, że więcej energii skierowano na rozbudowę struktur niż na poprawę dostępności mieszkań, co znacząco osłabiło efektywność realizowanego przedsięwzięcia.
Wysokie wydatki na wynagrodzenia w SIM
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na zdecydowane dysproporcje w zarządzaniu środkami przez Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM). W latach 2021–marzec 2024 czternaście zbadanych SIM wydało łącznie 58,3 miliona złotych, z czego aż 51% (26,1 miliona złotych) przeznaczono na wynagrodzenia.
Znaczna część tych środków trafiła do członków zarządów i rad nadzorczych. Zarządy otrzymywały więcej środków niż na faktyczne inwestycje budowlane, co budzi poważne wątpliwości co do celowości wydatkowania publicznych pieniędzy.
Zauważalny jest także systematyczny wzrost wynagrodzeń kadry kierowniczej, mimo braku wyraźnych postępów w budowie mieszkań. W większości kontrolowanych spółek rosły stałe składniki wynagrodzeń prezesów, niezwiązane z konkretnymi rezultatami.
Kontrola ujawniła również wysokie koszty wynagrodzeń ponoszone przez Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN) w związku z udziałem jego przedstawicieli w organach SIM. KZN wypłacił 3,7 miliona złotych 147 osobom pełniącym funkcje w tych spółkach. Niepokojące jest, że blisko pół miliona złotych trafiło do organizacji, w których KZN miał tylko marginalny udział kapitałowy, co spotkało się z krytyką.
| Parametr | Kwota (mln zł) |
|---|---|
| Łączne wydatki SIM (2021–marzec 2024) | 58,3 |
| Wynagrodzenia (51% budżetu) | 26,1 |
| Wypłaty przez KZN | 3,7 |
| Wypłaty do organizacji z marginalnym udziałem KZN | ~0,5 |
Porównanie kosztów administracyjnych z rzeczywistymi osiągnięciami inwestycyjnymi ukazuje fundamentalny problem systemu.
- wydatki na zarządy pochłaniają znaczną część budżetu,
- liczba nowych mieszkań jest bardzo niska – z setek tysięcy złotych na wynagrodzenia powstały zaledwie 23 lokale,
- efektywność wykorzystania funduszy jest wyjątkowo niska.
Wysokie koszty pracy, które dominują nad inwestycjami, stanowią jedną z głównych barier skutecznego działania programu mieszkaniowego SIM. Gdy większość środków przeznacza się na pensje zamiast na budowę mieszkań, trudno uznać, że inicjatywa znacząco poprawia sytuację mieszkaniową polskich rodzin.
Nieprawidłowości w rozpatrywaniu wniosków przez KZN
Najwyższa Izba Kontroli wykryła liczne nieprawidłowości w rozpatrywaniu wniosków przez Krajowy Zasób Nieruchomości (KZN). Kontrole pokazały, że prezes instytucji wielokrotnie łamał przepisy, zwłaszcza przy ocenie około 10% zgłoszeń o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa. Co ważne, w prawie połowie przypadków inspektorzy zaobserwowali całkowitą uznaniowość w podejmowaniu decyzji, co poważnie podważa zaufanie do stosowanych procedur.
Skutki tych zaniedbań są poważne: niemal 3 miliardy złotych zostały rozdysponowane niezgodnie z prawem, przez co znacząca część środków publicznych nie trafiła do właściwych odbiorców. Rzetelne gospodarowanie funduszami jest kluczowe dla wiarygodności takich programów, dlatego takie nieprawidłowości budzą duży niepokój.
Analiza zgłaszanych wniosków wykazała również istotne problemy po stronie samorządów:
- braki i niedoróbki formalne,
- niedokładna analiza lokalnych potrzeb mieszkaniowych,
- nieadekwatność projektów względem realnych oczekiwań mieszkańców.
W rezultacie środki były źle lokowane, czas realizacji inwestycji się wydłużał, a nowe przedsięwzięcia często powstawały w nieodpowiednich lokalizacjach.
Kolejną słabością był brak jednolitych kryteriów oceny dokumentów – zdarzało się, że:
- pozytywnie rozpatrywano niepełne lub niespełniające wymogów wnioski,
- poprawne pod względem formalnym projekty odrzucano bez jasnych przyczyn,
- brakowało skrupulatnej weryfikacji danych dostarczanych przez gminy.
W konsekwencji dofinansowanie otrzymywały projekty bez uzasadnienia ekonomicznego i społecznego.
Audyt wykazał także liczne opóźnienia w procesie rozpatrywania wniosków:
- część zgłoszeń była rozpatrywana z dużą zwłoką, blokując realizację inwestycji,
- inne przeszły przez proces w ekspresowym tempie, bez rzetelnej analizy merytorycznej,
- dokumentacja była niekompletna, brakowało jasno sformułowanych uzasadnień, notatek i przejrzystych kryteriów,
- utrudniało to późniejsze sprawdzenie motywów decyzji.
Istotnym problemem było również to, że wiele samorządów nie zabezpieczało odpowiednich terenów pod budowę, przez co środki na inwestycje pozostawały niewykorzystane zamiast służyć powstawaniu nowych mieszkań.
Suma tych uchybień osłabiła cały proces inwestycyjny, zmniejszyła skuteczność programu i zwiększyła biurokrację, która nie przynosi wymiernych, pozytywnych rezultatów w poprawie dostępności mieszkań.
